Ustrój: Państwo-Obywatel-Samorząd

Polsce potrzebna jest dziś nowoczesna wizja państwa zdolnego do sprostania wyzwaniom rozwojowym XXI wieku. Potrzebna jest nowa koncepcja suwerenności państwowej w warunkach przynależności do Unii Europejskiej. Niezbędny jest wiarygodny program i sposób komunikacji społecznej, zdolność do wzięcia odpowiedzialności za Państwo – a to wymaga myślenia i działania w duchu idei społeczeństwa obywatelskiego, z odwołaniem się do kategorii interesu narodowego, a także wzmocnienia poczucia tożsamości lokalnej i regionalnej, dla uruchomienia energii społecznej oraz indywidualnych szans każdego z nas.

Stan obecny. Słabość państwa

Po prawie 20 latach od odzyskania suwerenności, mimo wielu osiągnięć i stworzenia podstaw demokratycznego państwa i wolnorynkowej gospodarki, widać wyraźnie, że wyczerpany został potencjał energii społecznej, który przez dłuższy czas umożliwiał dynamiczny proces modernizacji naszego kraju. Reformy administracyjne o charakterze ustrojowym, prowadzone z sukcesem w latach 90. XX wieku, nie doczekały się kontynuacji, a raczej odwrotnie – były hamowane lub wręcz wycofywano się z nich. W rezultacie zaprzepaszczono wielki potencjał tkwiący w nowoczesnym, zdecentralizowanym ustroju państwowym, w którym rozwój gospodarczy i cywilizacyjny jest pochodną współpracy wielu czynników sprawczych: instytucji państwa, gospodarki i społeczeństwa obywatelskiego.

Odwrotnie – w ciągu ostatnich lat postępowała i nadal postępuje wtórna recentralizacja zarządzania publicznego, a najsilniejszą gwarancję centralizmu państwowego stanowi dziś system finansów publicznych. Rządzenie w Polsce nadal opiera się na dogmacie omnipotencji rządu – zamiast na mechanizmach współpracy: sieciowego współdziałania rządu z samorządami terytorialnymi, z biznesem, z instytucjami nauki i innowacji, ze światem organizacji pozarządowych i licznych środowisk społecznych.

Rządy w ostatnich latach nie wypracowały nowoczesnej doktryny państwowej i administracyjnej. Konsekwencją jest postępujące osłabienie efektywności systemu instytucji publicznych, i to akurat w chwili, gdy konieczna jest najwyższa koncentracja uwagi oraz wzrost skuteczności państwa i jego aparatu administracyjnego.

Polska stoi dziś w obliczu kryzysu państwa, który zagraża utratą szans rozwojowych, m.in. związanych z członkostwem w UE. Nie chodzi tylko o zdolność do racjonalnego wykorzystania unijnych dotacji, lecz o fakt, że polski wpływ na decyzje Unii Europejskiej jest niewspółmiernie mały – nie tylko w stosunku do naszych aspiracji, ale także w stosunku do naszych możliwości. Do głównych przyczyn tego stanu rzeczy należy słabość instytucjonalnej, merytorycznej obsługi misji programowej rządu (a przez to – słabość programowa rządu w różnych obszarach polityki wewnętrznej, zagranicznej i europejskiej) oraz słabość instytucji zajmujących się zarządzaniem zasobami instytucjonalnymi polskiej administracji publicznej.

W ciągu ostatnich dwóch dekad w Europie nastąpiły bardzo zasadnicze zmiany, gdy chodzi o uwarunkowania sprawowania władzy publicznej. W ujęciu uproszczonym: w XIX wieku główną postacią nowoczesnej administracji był urzędnik, w wieku XX pojawiła się nowoczesna klasa polityczna, która – w wielopoziomowym mechanizmie władzy publicznej – nadaje kierunek zmianom. Obecnie to już nie wystarcza – urzędnicy i politycy są coraz częściej bezradni, gdy przy kształtowaniu programów i podejmowaniu decyzji nie wspiera ich ekspert. Wykonawstwo zaś tych rozstrzygnięć jest procesem coraz bardziej złożonym i coraz częściej musi spoczywać w rękach postaci niemal u nas nieobecnej – managera publicznego, a nie upolitycznionego biurokraty.

W powyższym kontekście szczególnie negatywne znaczenie mają te działania i zaniechania o charakterze instytucjonalnym, które prowadzą do zahamowania aktywności obywatelskiej w sferze publicznej. Chodzi tu przede wszystkim o zaniechanie kontynuacji reformy decentralizacyjnej oraz o głębokie upartyjnienie procedur wyborczych, zarówno samorządowych, jak i parlamentarnych. Istota problemu polega na tym, że trzeba coraz wyraźniej odróżniać upartyjnienie procedur wyborczych od zawodowego uprawiania polityki.

Chcemy głosować na żywych ludzi, a nie na szyldy partyjne, (choć ludzie ci będą zazwyczaj korzystać z zaplecza merytorycznego i organizacyjnego partii politycznych), chcemy też potem oceniać ich pracę i mieć poczucie więzi z wybraną osobą i z jej programem. Rzecz w tym, aby polityka nie stanowiła domeny aktywistów partyjnych i aparatu partyjnego, zupełnie oderwanych od tzw. bazy, ale za to zaprawionych w marketingu politycznym i w pozyskiwaniu głosów wyborczych, lecz żeby była czynnikiem spajającym elity obywatelskie, dającym im poczucie udziału w życiu publicznym i wpływu na sprawy publiczne. Oprócz New public management potrzebujemy też koniecznie New public leadership,

a więc przywództwa nowego typu w sferze publicznej, zarówno w skali ogólnokrajowej, jak i regionalnej.

Tymczasem w naszej rzeczywistości państwowej zachodzą procesy zgoła odwrotne.

Skrajnemu upartyjnieniu demokracji towarzyszy deprofesjonalizacja zarządzania publicznego i administracji rządowej, poprzez rozległe upartyjnienie kadr państwowych, co – wraz z osłabieniem znaczenia w tym zakresie kryteriów fachowości – prowadzi do przejmowania kontroli nad wieloma ważnymi dziedzinami i instytucjami życia publicznego przez ludzi związanych z aktualnie rządzącym układem politycznym i permanentnej wymiany kadr administracyjnych państwa. Prymat ma wymóg lojalności, ale nie wobec Państwa Polskiego, lecz wobec rządzących polityków. A od takiej lojalności już krok tylko do serwilizmu, który stanowi zaprzeczenie ideałów nowoczesnej administracji publicznej, podporządkowanej zobiektywizowanym rygorom państwa prawa.

Widać wyraźnie nie tylko traktowanie instytucji publicznych jako łupu tej części klasy politycznej, która jest u władzy, ale także stawiane bywają bez ogródek koncepcje, które pod pozorem ograniczenia biurokracji zmierzają wprost do osłabienia państwa. Słuszne hasło szukania oszczędności w administracji publicznej (bo administracja działa za pieniądze podatników) nie może prowadzić do osłabienia zdolności organizacyjnej Państwa Polskiego, co od kilku lat postępuje poprzez m.in. likwidację fachowych urzędów centralnych administracji rządowej oraz dewastację regionalnych i lokalnych systemów zarządzania publicznego.

Różne przejawy słabości państwa z ostatnich lat, jak np. aparat skarbowy – niesprawny i nieskuteczny w zakresie ściągalności podatków, a jednocześnie opresyjny i wrogi obywatelom i gospodarce, upolitycznienie wojewodów i sprawowanego przez nich nadzoru nad samorządem, administracja publiczna niewykonująca sprawnie swych praktycznych zadań, często przy tym pozostawiona bez nadzoru i odpowiedzialności, a jednocześnie uwikłana w gąszczu przeregulowanego, niespójnego systemu prawnego – są też czynnikami potęgującymi społeczne zniechęcenie i frustrację, stanowiąc jednocześnie grunt dla antydemokratycznego populizmu. Na to wszystko nakłada się drastyczne obniżenie jakości prawa stanowionego przez Parlament, przez co w wielu dziedzinach nastąpiło istotne pogorszenie warunków zarządzania publicznego przy jednoczesnym osłabieniu gwarancji ochrony praw i wolności obywatela i przedsiębiorcy. W rezultacie państwo traci nie tylko sterowność programową, lecz także coraz gorzej wypełnia swoje obowiązki wobec obywateli.

Polska doktryna państwowa i administracyjna

Polska stoi wobec konieczności wypracowania własnej doktryny państwowej i administracyjnej. Najlepiej byłoby, gdyby to była jedna doktryna, wspólna dla większości czołowych środowisk politycznych, tak aby mogła być następnie wzbogacana i realizowana przez kolejne rządy, w dłuższym okresie.

Doktryna suwerenności państwowej i model funkcjonowania państwa pozwolą
zdefiniować i realizować skutecznie polskie interesy narodowe w nowych, obiektywnie istniejących warunkach wyznaczanych dziś przez procesy globalizacji rozwoju technicznego i cywilizacji informacyjnej, z uwzględnieniem rożnych aspektów przynależności do Unii Europejskiej. Warunki są rzeczywiście nowe i stanowią wielkie wyzwanie, szczególnie w kraju, który zaledwie kilkanaście lat temu odzyskał niepodległość po trwającym pół wieku zniewoleniu komunistycznym.

Przynależność kraju do Unii Europejskiej i NATO nie oznacza, że klasyczne atrybuty suwerenności: własna wola polityczna wyrażana m.in. uprawnieniami ustawodawczymi, jak emisja własnego pieniądza, samodzielna polityka zagraniczna, własna narodowa armia, pełna kontrola swoich granic państwowych itd. przestają być potrzebne. Jednak niezbędne okazuje się wyjście poza nie, poza ich tradycyjne rozumienie, dla uzyskania skutecznej możliwości obrony i realizacji interesów narodowych w wymiarze europejskim i globalnym. Nie można dziś zamknąć granic kordonem wojskowym, policyjnym, monetarnym, naukowo-technicznym lub innym i w odosobnieniu skutecznie realizować interesy narodowe. Skoro tak – potrzebna jest nowa wizja mechanizmów dbałości o interes narodowy.

Po pierwsze – chodzi o istotne jakościowe wzmocnienie potencjału instytucjonalnego Państwa Polskiego. Konieczne jest w szczególności wzmocnienie merytorycznej obsługi misji programowej rządu (a przez to – skuteczności rządu w różnych obszarach polityki wewnętrznej, zagranicznej i europejskiej) oraz stworzenie mechanizmów pozwalających na racjonalne zarządzanie zasobami administracji publicznej oraz kierowanie jej rozwojem instytucjonalnym (a przez to – prowadzących do skokowej poprawy jakości pracy administracji publicznej).

Po wtóre – chodzi o wzmacnianie sił organicznych (wewnętrznych) w każdej sferze życia gospodarczego i społecznego, w sferze kulturowo-edukacyjnej. Konieczne jest wspieranie i wyzwalanie energii wspólnot lokalnych i regionalnych oraz indywidualnej wolności i przedsiębiorczości, a także czynników innowacyjnych kreujących rozwój.

Takie ujęcie kierunków działania zakłada, że nowa doktryna państwowa i administracyjna skupi się na lepszej organizacji zarządzania publicznego – w tym sensie doktryna ta jest skierowana do elit politycznych, które odpowiadają za jej wdrożenie. Natomiast beneficjentem mają być obywatele – obecne i przyszłe pokolenia Polaków. Chodzi o to, by Państwo Polskie było lepiej zorganizowane – dla obywateli właśnie. Aby stali się oni wreszcie rzeczywistymi gospodarzami naszego kraju, z poczuciem wpływu na sprawy publiczne. Administracja musi być przyjazna dla obywateli (inwestorów, przedsiębiorców) i pomocna w załatwianiu spraw, z którymi przychodzą. Oczywiście takie ujęcie relacji między administracją a obywatelem w żaden sposób nie może osłabiać ducha praworządności – szacunku wobec prawa i braku tolerancji dla patologii w administracji i polityce.

Nowa umowa społeczna rządu z samorządem

Rozległy program decentralizacyjny, który w związku z powyższym jest potrzebny i który opisujemy na kolejnych stronach, wymaga zawarcia nowej umowy społecznej między rządem a samorządem terytorialnym – samorząd nie może być jak dotąd jedynie przedmiotem manipulacji ze strony centrum. Program taki, zaakceptowany przez społeczności i władze lokalne oraz regionalne, powinien dać impuls do skokowego wzrostu aktywności obywatelskiej i wykorzystania ogromnego potencjału rozwojowego, jaki tkwi w samorządzie lokalnym i regionalnym.

Trzeba dodać, że decentralizacja (samorząd) musi być użyty dla uruchomienia aktywności społecznej także poza sferą zarządzania terytorialnego. Po okresie przywoływania do porządku korporacji zawodowych, wśród których nie wszystkie umiały sprostać wymogom, jakie Konstytucja stawia samorządowi zawodowemu, należy i w tym zakresie podjąć próbę oddania tym korporacjom uprawnień do zarządzania własnymi sprawami, w tym – sprawowania pieczy nad właściwym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego.

Wreszcie trzeba podkreślić wagę nowych wymiarów zasady pomocniczości, co także może wzmóc aktywność obywatelską i potencjał rozwojowy Polski. Chodzi bowiem nie tylko o decentralizację władzy publicznej, ale także o rozległą prywatyzację wykonywania zadań publicznych, za które odpowiedzialność ponosi samorząd terytorialny, przy zachowaniu przez niego funkcji regulacyjnej i nadzorczej, jak również i o to, by władze szanowały i wspomagały (także finansowo) oddolne inicjatywy obywateli i organizacji pozarządowych, mające walor pożytku publicznego.

Władza ustawodawcza i legislacja

Konieczne jest usprawnienie organizacji władzy ustawodawczej i procesu legislacyjnego. W szczególności nie ma wielu argumentów za utrzymaniem Senatu w obecnym kształcie. Natomiast mógłby on pełnić istotną rolę stabilizującą i korygującą, gdyby zmienić charakter tej Izby oraz – w związku z tym – zasady obsadzania mandatów. W tym celu trzeba rozważyć powrót do idei Senatu jako izby korporacyjnej, w której zasiadaliby przedstawiciele różnych głównych środowisk w kraju, delegowani przez organizacje uprawnione do tego ustawą. W szczególności byłoby w takim Senacie miejsce dla przedstawicieli samorządu lokalnego i regionalnego, samorządów zawodowych, świata gospodarczego, pracodawców i pracobiorców, świata nauki i kultury, przedstawicieli Kościołów.

Skoro chcemy dążyć do wzmocnienia stabilności podstawowych warunków zarządzania publicznego i rozwiązań demokratycznych, warto byłoby wyodrębnić w polskim ustawodawstwie kategorię tzw. ustaw organicznych – a więc takich, których uchwalenie lub zmiana wymaga szerszej zgody politycznej (wyższej większości parlamentarnej). Dotyczy to podstawowych konstrukcji ustrojowych Państwa Polskiego.

Potrzebne jest też dokonanie przeglądu systemu prawnego i zasadnicze ograniczenie zakresu rządowych aktów wykonawczych do ustaw, z czym winien wiązać się wzrost roli prawa miejscowego, stanowionego przez sejmiki województw i samorząd lokalny – jako konsekwencja przyjęcia rozwiązań decentralistycznych.

Trzeba na nowo przeanalizować praktykę legislacyjną w kwestii implementacji w Polsce przepisów prawa europejskiego, w kierunku radykalnego wyeliminowania regulacji dublujących przepisy europejskie bezpośrednio obowiązujące, co niekiedy prowadzi do stanowienia rozwiązań sprzecznych z prawem europejskim.

Ponadto konieczne jest wzmocnienie i podniesienie jakości działania aparatu legislacyjnego rządu i Parlamentu. Działania te powinny prowadzić do uproszczenia systemu prawnego oraz poprawy jego wewnętrznej spójności i przejrzystości.

Rząd

W ostatnim dziesięcioleciu zostały poczynione daleko idące kroki na rzecz wzmocnienia pozycji Prezesa Rady Ministrów jako kierownika Rady Ministrów i zwierzchnika administracji rządowej. Wciąż jednak szwankują mechanizmy koordynacji poziomej pracy rządu i administracji rządowej. Dlatego w sferze zarządzania politycznego należy sprecyzować rolę gabinetów politycznych ministrów i wzmocnić ich współpracę z gabinetem premiera. Podobnie – w sferze zarządzania administracyjnego dyrektorzy generalni ministerstw winni bliżej współpracować z szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Ponadto należy wyodrębnić służby (korpusy) we wszystkich dziedzinach obsługi rządu i ministerstw, a także urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich (służba legislacyjna rządu, służba prawna, służba zamówień publicznych, służba audytu wewnętrznego, służba kadr i szkolenia itd.). Do ich zadań należałaby, tak jak obecnie, obsługa poszczególnych urzędów. Szefowie tych służb, podlegli głownie Prezesowi Rady Ministrów (np. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych byłby także szefem służby zamówień publicznych rządu), będą mogli lepiej kształtować gotowość personelu do wykonywania zadań, dbać o podnoszenie kwalifikacji i ustalać standardy, rozstrzygać ew. kwestie sporne, a także wyznaczać personel do obsługi poszczególnych działów administracji rządowej w przypadku nowego rozdziału zakresów działania ministrów i w związku z tym – nowego ukształtowania ministerstw do ich obsługi. Oczywiście na bieżąco personel taki podlegałby dyrektorowi generalnemu danego urzędu.

Konieczne jest też wreszcie stworzenie mechanizmów analizy i zarządzania zasobami administracji rządowej: kadrowymi, organizacyjnymi, finansowymi, majątkowymi. Bez tego nie sposób podejmować działań na rzecz racjonalizacji administracji ani dostosowywać jej kształtu do wyzwań współczesności. Polska jest bodaj jedynym dużym krajem europejskim, w którym nie ma agendy rządowej odpowiedzialnej za zarządzanie zasobami administracji publicznej i jej rozwój instytucjonalny.

Warto też organizacyjnie rozdzielić obsługę sfery rządzenia (decyzji programowych – kancelaria premiera i ministerstwa) i sfery administracji wykonawczej (urzędy centralne administracji rządowej). Kierownicy urzędów centralnych winni być powoływani w drodze konkursu na długie kadencje, niezwiązane z kadencjami rządu (partii rządzącej). Kierownicy urzędów centralnych nie mogą być w związku z tym sekretarzami i podsekretarzami stanu w ministerstwach (w Kancelarii Rady Ministrów).

Wszystkie powyższe kroki są niezbędne także dla umocnienia pozycji Polski w Unii Europejskiej i organizacjach międzynarodowych oraz we współpracy bilateralnej państw. W znacznym stopniu skuteczność ochrony polskiego interesu narodowego zależy od zdolności programowania celów państwowych o charakterze strategicznym i wytycznych do ich realizacji. Konieczne jest ograniczenie uprawnień wojewody. Do zadań wojewody – oprócz reprezentowania rządu w województwie (a w tym zakresie – także uprawnienia koordynacyjne wobec niezespolonych organów administracji rządowej) – powinno należeć sprawowanie nadzoru nad samorządem terytorialnym, sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Obecnie w województwie wojewoda jest konkurentem samorządu województwa, zarówno politycznym, jak i administracyjnym, co rodzi zarzuty dublowania zadań administracji rządowej i samorządowej w województwie.

Należy podtrzymać postulat likwidacji niektórych agencji oraz funduszy celowych i wprowadzenia środków finansowych pozostających w dyspozycji tych funduszy do budżetów władz publicznych różnych szczebli. Należy zaznaczyć, że takie rozwiązanie nie musi prowadzić do likwidacji funduszy celowych jako wyodrębnionych rachunków bankowych.

Decentralizacja, samorząd, społeczeństwo obywatelskie

Decentralizacja nie jest jedynie aktem dobrej woli władzy centralnej, lecz staje się koniecznym warunkiem cywilizacyjnym właściwego zarządzania sprawami publicznymi i skutecznej dbałości o polski interes narodowy. Idea państwa pomocniczego oznacza w tym wypadku umocnienie zdolności wspólnot lokalnych i regionalnych do administrowania swoimi sprawami.

Chodzi o decentralizację rozumianą jako gwarancja rozwoju lokalnego i regionalnego, co oznacza wzmacnianie źródeł rozwoju kraju w ogólności, oraz jako instrument zarządzania sprawami publicznymi. Decentralizacja wzmacnia też moc decyzyjną władzy centralnej.

Dopiero w takich warunkach ustrojowych rząd jest w stanie zajmować się programowaniem polityki państwowej i jej skuteczną realizacją, skupiając się na sprawach i problemach rzeczywiście istotnych z punktu widzenia interesu narodowego.

Powrót do realizacji programu decentralizacji i jego intensyfikacja jest konieczna, aby uruchomić wielki potencjał społeczny i przedsiębiorczość Polaków. Wymaga to po pierwsze znacznej decentralizacji dyspozycji środkami publicznymi na rzecz samorządów, m.in. poprzez radykalne zwiększenie udziału samorządów w podatkach centralnych, także pośrednich. Z drugiej strony niezbędne jest podjęcie pilnych prac państwowych nad standardami wykonywania zadań publicznych prowadzonych przez samorząd. Po trzecie – potrzebne są rozwiązania ustrojowe wspomagające zdolność samorządów do ponoszenia coraz większej odpowiedzialności za stan spraw publicznych.

Obecnie samorząd otrzymuje coraz więcej zadań, ale bez wystarczających pieniędzy na ich realizację. Ten stan jest nie do utrzymania, np. w Polsce lokalnej trwa kryzys w sferze oświaty, pomocy społecznej, ochrony zdrowia, drogownictwa itp. Kryzys finansowy szczególnie dotyka powiaty ziemskie, które odpowiadają za realizację licznych i drogich usług publicznych, a przecież powinny także podejmować działania na rzecz rozwoju lokalnego w skali ponadgminnej. Niezdolność powiatów do współfinansowania zadań tego rodzaju uniemożliwia im korzystanie ze środków UE, co prowadzi już obecnie do znaczącego upośledzenia pod tym względem Polaków żyjących poza głównymi miastami. Dotyczy to ponad 50 procent obywateli naszego kraju.

Wprowadzenie standardów wykonywania zadań publicznych wzmocni i urealni pozycję obywatela jako odbiorcy świadczeń administracyjnych i usług publicznych oraz pozwoli na ograniczenie zadań zleconych i dotacji celowych i przekształcenie większości z nich w zadania własne. Wprowadzenie standardów umożliwi kontrolę samorządu na gruncie kryterium legalności, po wtóre zaś nastąpi zbilansowanie zadań i środków przyznawanych na ich realizację. Dyskusji wymaga, czy wtedy samorząd, zwłaszcza na uboższych terenach, dofinansowany zostanie właściwie obliczaną subwencją ogólną (bez ograniczeń w kształtowaniu struktury wydatków), czy też np. utworzony zostanie krajowy samorządowy fundusz wyrównawczy.

W płaszczyźnie ustrojowej niezbędna jest stabilizacja podziału administracyjnego państwa, bez czego nie jest możliwe zaangażowanie lokalnych społeczności w realizację przedsięwzięć rozwojowych, skoro wciąż nie jest jasne, czy dana gmina albo powiat nie zostanie zlikwidowana lub przyłączona do sąsiedniej jednostki terytorialnej.

Struktura terytorialna Polski jest prawidłowa – w samorządzie lokalnym została oparta na naturalnych, tradycyjnych strukturach funkcjonalno-przestrzennych z miastami różnej wielkości jako centrami lokalnymi; ich siatka ukształtowała się już w końcu XIX w. Dzisiejsza wielkość powiatu ziemskiego (przeciętnie ok. 80 tys. mieszkańców) gwarantuje możliwość dobrej organizacji lokalnego życia zbiorowego, a jednocześnie mapa powiatowa nie generuje konfliktów społecznych, co samo w sobie jest wartością nie do przecenienia. Struktury tej nie należy podważać; być może jedynie trzeba stwarzać zachęty dla konsolidacji mniejszych miast na prawach powiatu z okalającymi powiatami ziemskimi, jednakże nie poprzez wchłonięcie takiego miasta przez powiat, lecz w ramach konstrukcji wspólnych władz dla miasta na prawach powiatu i powiatu ziemskiego (konstrukcja podobna do tej, która dobrze sprawdza się na poziomie gminnym).

Wszystkie miasta „prezydenckie” (powyżej 50 tys. mieszkańców) powinny uzyskać status miast na prawach powiatu, wszakże z jednoczesną konsolidacją na tym poziomie władz miasta i powiatu. Rozwiązanie to bardzo zwiększy zdolność rozwojową skonsolidowanych jednostek, a przy tym nie naruszy samodzielności gmin z terenu powiatu.

Większym aglomeracjom miejskim należy zaproponować rozwiązania metropolitalne, umożliwiające programowanie rozwoju w skali całej aglomeracji miejskiej, wszakże bez naruszania kompetencji „regularnych” władz samorządowych (miast, gmin wiejskich i powiatów) z terenu aglomeracji.

Trzeba wprowadzić bezpośrednie wybory starostów i rozważyć bezpośredni wybór marszałków województw. Nie ma powodu, by mieszkańcom mniejszych ośrodków odmawiać takiej samej formuły dla poziomu powiatu. Widać także, że należy zwiększyć wpływ gmin na pracę powiatu. Dlatego wydaje się korzystne, aby – oprócz radnych – w skład rady powiatu z mocy prawa wchodzili także wójtowie i burmistrzowie z danego terenu. Powiat powinien być określony nie tylko jako wspólnota mieszkańców, ale także jako związek gmin z terenu powiatu.

Nie ma też powodów, aby zwlekać z wprowadzeniem do wszystkich ciał stanowiących w samorządzie ordynacji wyborczej większościowej, opartej zasadniczo na jednomandatowych okręgach wyborczych.

Służba cywilna

Jednym z najbardziej rażących błędów ustrojowych ostatniego okresu jest złamanie zasady, że najwyższe stanowiska administracyjne należą do służby cywilnej. Dotyczy to np. dyrektorów generalnych urzędów. Ciągłe zmiany na najwyższych, a obecnie także średnich stanowiskach służbowych w administracji, wpisujące się w rytm politycznych przypływów i odpływów, marnotrawią zdobywaną przez urzędników wiedzę i pogłębiają dysfunkcjonalność całego aparatu państwowego.

Konieczna jest zatem odbudowa i rozszerzenie zakresu działania apolitycznej służby cywilnej, z objęciem tymi zasadami także administracji samorządu terytorialnego. Niezbędny jest wyraźny rozdział sfery politycznej i sfery administracji oraz partnerstwo tych dwóch segmentów służby publicznej w zarządzaniu. Oznacza to m.in. oddanie kierownictwa urzędami administracyjnymi w ręce służby cywilnej i odpowiedzialność tych kierowników przed rządzącymi politykami za profesjonalizm urzędników i ich wysoki poziom etyczny oraz gotowość urzędów do wykonywania zadań publicznych. Należy dążyć do zbudowania profesjonalnego korpusu wojewodów. Przy wyposażaniu służby cywilnej w atrybuty stabilizacji zawodowej, jednocześnie niezbędne jest wprowadzenie odpowiedzialności – dyscyplinarnej i finansowej, ale także karnej, za skutki bezprawnych decyzji lub zaniechań. Zero pobłażania dla korupcji w administracji i polityce.

Kodeks wyborczy

Jeśli chcemy uruchomić aktywność obywatelską, potrzebne są głębokie i kompleksowe zmiany w prawie wyborczym. Przede wszystkim chodzi o zwiększenie – w różnych aspektach – dostępności wyborów, takie jak dwudniowe głosowanie, możliwość głosowania pocztowego, głosowanie za granicą itp. Po wtóre trzeba wskazać dylematy związane z postulatem większościowej ordynacji wyborczej i jednomandatowych okręgów wyborczych. Rozwiązania powinny być wprowadzone niezwłocznie w samorządzie, natomiast w wyborach do Sejmu należałoby – być może – zastosować ordynację mieszaną, częściowo w okręgach jednomandatowych

(„poseł z każdego powiatu”), dla pozostałej zaś, niewielkiej części miejsc mandatowych – można utrzymać ordynację proporcjonalną (partyjną). Gdyby przyjęta została ordynacja wyborcza większościowa, zasadniczo z okręgami jednomandatowymi, należy ponownie rozważyć postulat zmniejszenia składu osobowego Sejmu.

Gdyby przyjąć inną konstrukcję Senatu, wybory odbywałyby się tu na zasadzie delegowania, a więc problem senackiej ordynacji wyborczej rozwiązałby się sam. Likwidacja immunitetu parlamentarnego nie może prowadzić do eliminacji zasady nietykalności osobistej posłów i senatorów.

Trzecia władza

Do najpoważniejszych zlekceważonych problemów ustrojowych naszej transformacji należy, obok kwestii służby cywilnej, sfera sądownictwa powszechnego, i to w dwóch aspektach: kariery sędziowskiej i statusu sędziego oraz statusu prokuratury. Stanowisko sędziego powinno być ukoronowaniem kariery prawniczej. Należy uruchomić dostęp do zawodu sędziowskiego dla doświadczonych prawników rożnych profesji (adwokaci, radcowie prawni, prokuratorzy). Wyłaniani być powinni przez specjalne komisje, zdolne ocenić predyspozycje i co najważniejsze – charakter kandydatów. Komisje powinny reprezentować przekrój zawodów prawniczych, z przewagą, ale nie dominacją, sędziów. Nominacja prezydencka jako konwencjonalny akt końcowy powinna pozostać.

Anachroniczny jest aktualny model usytuowania prokuratury. Patologię tworzy nie tyle połączenie urzędu Prokuratora Generalnego z pozycją Ministra Sprawiedliwości, ile przekazanie prokuraturze (jeszcze w latach 50.) funkcji nadzorczych nad dochodzeniami i śledztwami. Te funkcje powinien pełnić sędzia śledczy; rzeczą prokuratury winno być sporządzanie i popieranie aktów oskarżenia przed sądami. Organem nadzorującym i stosującym areszt tymczasowy w ramach samodzielnie prowadzonego śledztwa może być w polskich warunkach tylko niezawisły sędzia. Rozłączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego bez tej zasadniczej zmiany nie wprowadzi koniecznej nowej jakości.

Konieczne jest odrębne przeanalizowanie kalendarza zmian. Wdrożenie niektórych postulatów (np. dot. ustroju samorządu terytorialnego) powinno nastąpić szybko, tak, aby kolejne wybory samorządowe (2010 r.) odbywały się według nowych zasad i w ramach nowych rozwiązań instytucjonalnych. Część proponowanych zmian wymaga nowelizacji Konstytucji RP.